加快公共財政建設步伐促進經濟社會協調發展(二)
加快公共財政建設步伐促進經濟社會協調發展(二)
內容摘要：黨的十六屆三中全會提出要樹立和落實科學發展觀，范文先生，全國公務員公同的天地wwwfwsir.com強調要按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，推進改革開放和現代化建設。溫家寶總理在××年《政府工作報告》中指出：“合理調整投資與消費的關系，是今年宏觀調控的重要方面。我國消費在國內生產總值中的比重偏低，不利于國內需求的穩定擴大，不利于國民經濟持續較快增長和良性循環。要通過不斷努力，逐步改變投資率偏高。消費率偏低的狀況。”筆者認為我國當前消費率和投資率增長不相協調的問題，已經成為我國經濟社會協調發展的嚴重障礙，有悖于科學發展觀的要求，必須加以解決。本文嘗試從財政體制角度分析這一問題產生的根源，并有針對性地提出若干對策建議。
關鍵字：公共財政協調發展
公共衛生問題。一是政府在公共衛生提供上的責任缺失。表現在，首先，我國公共衛生總費用占財政總支出的比重年為，年為，比發達國家普遍低很多，如：美國年為，德國年為，英國年為，法國年為；其次，從國際比較來看，年我國人均衛生支出在世界個國家中居第位，仍屬低下水平；再次，政府預算衛生支出占衛生總費用的比重過低，—年一直徘徊在左右見表；最后，政府在純公共衛生服務方面的供給嚴重不足。據統計，國家撥款的用于醫療，只有用于公共衛生項目。衛生部年國家衛生服務調查的統計數據顯示，國家對衛生防疫部門和婦幼保健機構的財政撥款不足計劃的。二是存在財政支出責任的下移問題。根據有關研究，在過去年中，從支出結構上看，中央政府僅占衛生預算支出的，其他均為地方政府支出，而在地方政府，縣鄉共支出了預算的。表明我國的基層地方政府是公共衛生的支出主體，而中央和省級政府并沒有承擔公共衛生支出的主要職責。三是公共衛生資源在城鄉之間配置的嚴重不平衡。據衛生部統計，年政府衛生投入億元，大部分用在城市，用在農村的只有億元，僅占。新華社××年公布的數據表明，目前約占我國總人口的農村人口僅享用不到／的醫療衛生保健服務，根據《世界衛生報告》統計的數據，在被統計的個國家或地區中，按整體健康水平或人均公共衛生資源擁有量中國排在位，但按公共財政的公正適應性或公共衛生資源在城鄉居民之間分配和使用的公平程度，中國卻排在了位，這一評價是對中國城鄉居民不平等地享用公共衛生服務這一基本公共品的一個標示。
表政府預算衛生支出占衛生總費用的比例～年
年年年年年年年
資料來源：××年《中國衛生統計摘要》。
表撫恤和社會福利支出占財政支出的比重—××年
年年年年年年年年
年年年年年年年××年
資料來源：《中國統計年鑒》相關數據計算整理而得。
社會保障和社會福利問題。社會保障和福利支出是現代市場經濟的“內在穩定器”，也是現代社會實現社會公平的基本要求。世紀年代以來，我國以養老、失業、醫療、最低生活保障為重點的社會保障改革正在全國加快進行。但在改革過程中，還存在諸多問題，如社會保障覆蓋面不廣，以養老保險為例，近年來，國有企業已實現基本覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率為，但其他類型企業僅為，很多外商投資企業和民營企業沒有參加養老社會保險統籌；養老金個人賬戶“空賬”運行，據統計這一“空賬”規模，年為多億元，年為多億元，年為多億元，年為多億元；養老保險的歷史債務規模巨大，據有關學者以年，年、年和年為四個歷史時點對國有企業進行匡算的結果，養老保險歷史債務規模分別為億元、億元、億元和億元；養老保險替代率過高，年全國參保職工的月人均繳費工資為元，參保的離退休人員人均離退休費元，養老金替代率高達；等等。這些問題在財政支出上則表現為：我國財政用于福利保障性的支出在財政總支出的比重過低。這一比重從年以來一直徘徊在—之間見表，如果將我國企業負擔的社會保障資金計算在內，這一比重就會升到左右，以××年為例，達到了；而在發達國家這一比重一般在—左右，發展中國家也都占到左右，可見，我國是低于世界平均水準的。這里的關鍵問題是，我國社會保障的主要部分在財政預算收支之外，這說明國家財政在公共事業和公共服務上處于局外缺位的不正常狀態，有待改革理順關系。
“三農”問題。“三農”問題與我國以農補工的政策密切相關，長期以來我們對農民取多予少，資源從農村大量流向城市。據統計，僅改革后的年的年間，政府就通過工農產品剪刀差取得了大約億元收入。“三農”問題中的農業是基礎產業，屬于準公共產品的領域，其中，農業基礎科學研究、大江大河治理
等屬于純公共產品；“三農”問題中的農民和農村問題則關乎社會的穩定和可持續發展，也是公共財政應該大力發揮作用的領域。
我國的“三農”問題主要表現在：第一，農民收入連續多年徘徊不前，義務教育負擔沉重，醫療保障嚴重缺失。據統計，—年的年中農民人均純收入年增長率高達，而從××年的年中，這一增長率陡降到左右，其中最低年份的增長率僅為。另據統計，農民直接負擔了／左右的義務教育費用，如果再加上各種間接費用，這一負擔率甚至達到了／。此外，年的數據顯示，的村民所享受的普通醫療服務由于經濟原因逐年下降，很大一部分人因為經濟原因不得不退出必需的醫療服務，形成因病致貧，因貧致病的惡性循環。衛生部副部長朱慶生××年月日在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上說，至今，中國農村有一半的農民因經濟原因看不起病。我國中西部農民因看不起病，死于家中的比例高達—。據《中國統計年鑒》和《中國衛生統計年鑒》記載，××年我國農村居民家庭人均純收入為元，農村居民的平均住院費用元，在農民的人均純收入尚包括實物收入的情況下，可以說，農村居民如果生了大病，農民一年的現金收入尚不能支付住一次院的費用。第二，政府對農業保護的力度較弱。國際上一般用生產者補貼等值（來測度政府對農業保護的力度。指標表示政府從每元農業生產者價值中抽取或補貼的資源數量：正值表示補貼，負值表示抽取，零值表示平衡。據綜合測算，世紀年代，我國農業領域凈轉出資金資源年均在億元以上，基本上都是負值。與此相反，世界上大部分國家，特別是發達國家政府對農業都給予強勁的支持和保護，基本上是正值。據提供的資料，年發達國家平均為，發展中國家平均為，而我國則為。第三農村公共基礎設施建設滯后。以上問題在財政支出上則表現為：財政用于農業的支出占財政總支出的比重，最高的年份是年，為—左右，改革開放以來逐年下降，到年已不足。另有資料表明，如果按照協議計算口徑，—年，我國農業支持總量占當年農業總產值的比重分別為、、、和，遠低于發達國家的—，也低于巴基斯坦、泰國。印度、巴西等發展中國家的。
收入分配問題。中國目前的收入分配結構呈金字塔型，左右的人為低收入者和中低收入者。據國家統計局收入分配課題組的調查研究顯示，年我國的基尼系數已達到了，超過了的國際警戒線，表明居民收入差距進一步拉大。城鄉二元經濟體制又使城鄉居民收入差距增大。城鄉居民收入差距，年為：，年達到：，××年為：；如果按城鄉居民實際生活水平計算，有人估計目前差距為：—：。而城鎮居民內部也由于行業和階層的不同收入差距逐步拉大。以溫州市為例，在一般私營企業中，企業主年收入為一般職工的倍；在具有百萬資產以上的私營企業中，企業主年收入為一般職工的倍。收入分配不平衡所導致的兩極分化現象，屬于市場失靈的領域，也正是公共財政應該發揮作用的領域。
就業問題。目前我國城鎮登記失業率約為；若再加上多萬尚未找到工作的下崗職工，則城鎮總的失業率超過；若再把沒有登記的失業者統計在內，可以推算出自前我國的城鎮失業率接近。另從勞動部科研所課題組提供的有關數據來看，我國約有億的隱形失業者，約占就業總量的。此外，據專家估計，我國農村的富余勞動力約億，表明農村的就業壓力比城市更大。失業問題是市場經濟不可避免和本身無法解決的，所以政府就有責任和義務解決高失業率問題。世界上許多國家都把充分就業與經濟增長。物價穩定和國際收支平衡一起作為政府宏觀調控的四大目標。我國處于經濟轉軌時期，公開化的失業和迅速增長的失業率必將對經濟發展和社會穩定產生很大的負面影響，需要中央政府進行及時干預。
通過以上分析，我們可以看出，一方面，政府對競爭性私人產品領域的介入程度不斷降低；另一方面，在義務教育、公共衛生、社會保障、“三農”問題等公共產品的供給上嚴重不足在調節收入分配差距和促進充分就業等方面干預力度相當不夠。由此帶來的后果，一方面，收入分配差距問題、就業問題和“三農”問題等都導致居民預期可支配收入降低；另一方面，教育、醫療、社會保障體制等的不完善，加大了制度轉軌過程中居民支出預期的不確定性，導致消費傾向遞減，二者的共同作用使居民的消費需求降低，結果是整體消費率逐年下降。綜合來看，我國經濟出現“高投資、低消費”的狀態，就不足為怪了。所以說，公共財政體制建設的滯后是導致我國目前消費與投資需求增長不協調的財政體制根源。
三、按公共財政的要求調整和完善財政支出結構
經濟社會協調發展是科學發展觀的基本要求，也是我國改革開放和現代化建設的基本目標取向之一。當前我國經濟社會發展中的一個重要問題是消費和投資需求增長的不協調，或者說是，“高投資，低消費”問題，這個問題不解決。將不利于國民經濟的良性循環和人民生活水平的提高，進而影響到經濟社會的協調發展。從前面分析可知，消費與投資需求增長不協調問題的財政體制根源在于公共財政體制建設的滯后。因此，按公共財政的要求調整和完善財政支出結構，就成了解決這一問題的根本之策。具體來說，就要財政從市場可以解決好的競爭性領域退出來，轉而承擔起提供公共產品和公共服務。調節收入差距、促進充分就業的責任和義務，從而扭轉“高投資，低消費”的經濟現狀，促進經濟社會的協調發展。從現實財力來講，我國稅收連續幾年的超額增長為財政支出結構調整提供了充分的操作空間。年、××年、××年和××年前三季度，我國稅收增長幅度分別為、、和，遠高于同期的增長速度。、和。應該說，目前是加快我國公共財政建設步伐的良機。
一明確中央政府和省級政府在義務教育投資中的主體地位
義務教育作為一種維系一個民族基本文化和精神素質的教育活動，是面向全社會和全體國民的；每一個適齡兒童，無論其種族、性別和家庭經濟狀況如何，都享有接受法定年限義務教育的權利。我國已簽署的《世界人權宣言》中也規定：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應當如此。”理論上，義務教育這種純公共產品都應由政府特別是中央政府免費舉辦，強制國民消費。而我國目前實行分散管理的教育投資體制，義務教育投資主要由縣鄉地方政府財政提供，在這種體制下，那些經濟不發達、貧困落后地區的地方財政本已是“赤字財政”、“吃飯財政”，很難保證義務教育經費的足額撥付。
根據我國國情和國際經驗，筆者早在年就提出了我國應該建立相對集中的義務教育投資管理體制的思路，即義務教育的投資應由中央或省政府與基層地方政府共同承擔，其中中央或省政府應在整個義務教育投資中承擔相當的義務和比重，這一比重至少應達到，其中，省級政府，中央政府，其余的主要由縣級政府承擔。對于西部地區和貧困省份，中央財政要加大義務教育專項轉移支付的力度，以保證全國各地區義務教育水平的均等化。
二加大中央財政對公共衛生的支出力度。
我國目前公共衛生領域存在一個“真空地帶”：省級以上政府投入嚴重不足，而縣鄉財政無力投入，結果造成公共衛生服務供給嚴重不足。公共衛生供給總量與居民公共衛生需求之間相距甚遠，結構上除婦幼保健和預防接種外，疾病控制、健康促進、營養干預、康復服務、衛生監督和環境衛生等均極為薄弱。所以，應該改變以基層地方政府為主安排公共衛生資源的制度設計，恢復公共衛生作為全國性公共產品的性質，加大中央和省級財政在公共衛生支出中承擔的份額。在支出結構上，要加大預防保健支出的比重，增強衛生防疫系統處理重大疫情和突發事件的應變能力，為居民生活和社會發展構筑一道堅固的防線。
要加大中央財政的轉移支付力度，增加對貧困地區、少數民族地區、西部不發達地區等財政困難區域的轉移支付，以保障公共衛生資源的公平分配，使全國居民都能享有條件水平大致相當的基本醫療和保健服務。另外，中央財政還要通過專項轉移支付對困難地區的重大傳染病、地方病和職業病的預防控制等公共衛生項目給予補助。對于社會特殊群體的醫療服務，政府要給予必要的補貼。在補貼方式上，建議大力發展以社區和鄉為中心的基層醫療機構，把醫療服務方面的財政支出用在對初級的、基層醫療機構的補貼上，為低收入的群體提供醫療方面的實物補貼援助。
三加大政府支持力度，完善社會保障體系
我國社會保障基金存在巨大的缺口，一方面，養老保險制度存在巨額的歷史債務；另一方面，養老保險基金在由現收現付制向社會統籌與個人賬戶轉軌的過程中，透支了在職職工個人賬戶基金，造成個人賬戶“空賬”運行。政府應該通過多種渠道積極籌措資金，解決社保基金缺口問題，例如：調整財政支出結構，提高社會保障支出在財政支出中的比重，建立穩定的財政撥款機制；通過國有股減持、資產置換、土地拍賣等方式變現部分國有資產，補償養老金的不足；通過征收特種消費稅、遺產稅或劃撥部分個人所得稅等方式籌資，補充養老保險基金；通過發行特種國債、彩票等方式籌集資金；由政府發放認可養老債券，解決養老保險歷史債務；等等。此外，為了實現社會公平，均衡企業負擔，降低征收成本，應在條件成熟時盡早開征社會保障稅。另外，應在總結遼寧等地社會保障體系改革試點經驗的基礎上，加快全國社會保障法制體系建設，增強居民對社會保障的信心，弱化消費方面的謹慎性預期心理；應將社會保障基金納入國家預算管理，編制社會保障預算。目前中央財政迫切要做的一是建立健全“三條保障線”制度，保障國有企業下崗職工的基本生活，保障失業人員和城市居民的最低生活二是擴大社會保障覆蓋面，建立統一的覆蓋所有城鄉勞動者的社會保障體系。
四加大反哺農業的力度，著力解決“三農”問題
××年，我國農村居民消費率為，比年下降了個百分點，平均每年下降個百分點。—××年，農村居民消費率平均為，低于城鎮居民個百分點。這說明，當前擴大消費需求的重點是擴大農民的消費需求。這就需要政府對農業和農民實行多予少取的政策，讓公共財政的陽光普照“三農”，一方面大力增加對農業的投入，另一方面著力減輕農民負擔，從而提高農民的收入水平和消費傾向。增加對農業投入的內容包括：擴大對農村地區道路、水利、電力。通訊等基礎設施的投資，籌資方式除了預算內列支外，還應該繼續加大國債對農村基礎設施建設的支持力度，此外，還可以借鑒美國伊利諾伊州馬克亨利縣的經驗，規定地方政府征收的土地出讓金大部分要用于農村公共基礎設施建設；增加對農村義務教育、科學研究、公共衛生的投入力度；財政支持建立新型農村合作醫療制度，保障農民大病醫療統籌；根據當地最低生活水準和政府財力，建立相應的農村最低生活保障線；以直補方式給糧食主產區農民增加收入；政府對政策性農業保險項目提高補貼，間接給予保險支持；等等。在減輕農民負擔方面，中央政府應該加大對農業稅費改革的財政補貼性支出；加快取消農業稅的步伐，比如，爭取在三年內實現；實行城鄉統一的稅制。
五加大對收入分配差距的調節力度
我國當前收入分配差距呈擴大化趨勢主要表現在城鄉居民之間、城鎮居民內部以及地區之間的收入差距不斷擴大。收入差距的不斷擴大會導致社會動蕩，影響、甚至阻礙改革開放的順利進行。解決收入差距問題不是市場的功能，必須依靠政府來加以解決。在調整初次分配政策的基礎上，政府應該加大公共財政對收入分配差距的調節力度。政府既可以通過稅收介入的分配過程，如征收累進的個人所得稅、特別消費稅、遺產稅與贈與稅等，把高收入者的一部分收入集中到政府手中，也可通過轉移支付將從高收入者那里征集的收入，再分配給那些需要救濟的低收入者。現階段，政府應該大力推進個人所得稅制的`改革步伐，充分發揮其“殺富濟貧”的作用；同時，加大對低收入階層和貧困地區的收入轉移支付力度，設立最低工資制度，提高社會保障水平，改善居民收支預期，從而縮小收入差距，提高平均消費傾向，增加社會的有效需求。
六充分運用財政政策解決就業問題
為降低失業率，促進就業，世界各國都在積極尋求對策，財政政策是各國普遍采用的政策手段之一。主要包括：第一，通過實施財政補貼。稅收優惠。金融支持等政策措施來刺激服務業、中小企業和高新技術企業等的發展，間接帶動就業崗位的增加；第二，通過增加就業支出，直接創造就業崗位。對于后者，許多國家都通過在財政預算中安排專項資金，直接開發就業崗位。如英國政府—××年實施的億英鎊的“五年促進就業計劃”，××年德國政府開始實施的億歐元的“東部促進就業之橋”計劃，年韓國政府實施的億韓元的“積極的創造工作崗位計劃”，年新加坡政府制定的億新元的“國家促進就業計劃”以及年日本制定的億日元的“促進就業補充預算”等。具體支出方式主要包括：對雇傭特殊群體的雇主提供工資補貼和培訓補貼；由國家出資設立公共就業服務機構，免費為失業者提供培訓和就業服務；對特殊群體直接提供就業津貼和培訓補貼；由政府出面通過舉辦環保、綠化、社區服務，文物修繕、基礎設施維護等公共工程，增加就業崗位；等等。
我國在目前就業壓力不斷增大的情況下，應借鑒各國普遍運用財政政策促進就業的做法，不斷強化公共財政職能，充分發揮其在減少失業、促進就業和再就業中的積極作用。具體說來，一要大力發展服務業，第三產業的就業彈性系數大于第一產業和第二產業，在吸收下崗失業人員方面具有廣闊的發展前景；二要通過財政補貼、稅收優惠、財政貼息、財政擔保、財政投融資等財政政策手段促進中小企業和個體、民營經濟的發展，鼓勵獨立創業，創造就業崗位；三要加快小城鎮建設步伐，轉移農村過剩的大量勞動力；四要統一城鄉勞動力市場，設立公共就業服務機構，向所有的城鄉失業者提供免費職業培訓和就業服務；五要由中央財政撥專款成立“再就業基金”，對安置下崗失業人員的企業實行工資補貼和培訓補貼，主要針對中小企業和個體、民營企業；六要由政府定期舉辦環保、綠化、基礎設施維護等公共工程，為下崗失業者提供工作崗位，增加收入。
等屬于純公共產品；“三農”問題中的農民和農村問題則關乎社會的穩定和可持續發展，也是公共財政應該大力發揮作用的領域。
我國的“三農”問題主要表現在：第一，農民收入連續多年徘徊不前，義務教育負擔沉重，醫療保障嚴重缺失。據統計，—年的年中農民人均純收入年增長率高達，而從××年的年中，這一增長率陡降到左右，其中最低年份的增長率僅為。另據統計，農民直接負擔了／左右的義務教育費用，如果再加上各種間接費用，這一負擔率甚至達到了／。此外，年的數據顯示，的村民所享受的普通醫療服務由于經濟原因逐年下降，很大一部分人因為經濟原因不得不退出必需的醫療服務，形成因病致貧，因貧致病的惡性循環。衛生部副部長朱慶生××年月日在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上說，至今，中國農村有一半的農民因經濟原因看不起病。我國中西部農民因看不起病，死于家中的比例高達—。據《中國統計年鑒》和《中國衛生統計年鑒》記載，××年我國農村居民家庭人均純收入為元，農村居民的平均住院費用元，在農民的人均純收入尚包括實物收入的情況下，可以說，農村居民如果生了大病，農民一年的現金收入尚不能支付住一次院的費用。第二，政府對農業保護的力度較弱。國際上一般用生產者補貼等值（來測度政府對農業保護的力度。指標表示政府從每元農業生產者價值中抽取或補貼的資源數量：正值表示補貼，負值表示抽取，零值表示平衡。據綜合測算，世紀年代，我國農業領域凈轉出資金資源年均在億元以上，基本上都是負值。與此相反，世界上大部分國家，特別是發達國家政府對農業都給予強勁的支持和保護，基本上是正值。據提供的資料，年發達國家平均為，發展中國家平均為，而我國則為。第三農村公共基礎設施建設滯后。以上問題在財政支出上則表現為：財政用于農業的支出占財政總支出的比重，最高的年份是年，為—左右，改革開放以來逐年下降，到年已不足。另有資料表明，如果按照協議計算口徑，—年，我國農業支持總量占當年農業總產值的比重分別為、、、和，遠低于發達國家的—，也低于巴基斯坦、泰國。印度、巴西等發展中國家的。
收入分配問題。中國目前的收入分配結構呈金字塔型，左右的人為低收入者和中低收入者。據國家統計局收入分配課題組的調查研究顯示，年我國的基尼系數已達到了，超過了的國際警戒線，表明居民收入差距進一步拉大。城鄉二元經濟體制又使城鄉居民收入差距增大。城鄉居民收入差距，年為：，年達到：，××年為：；如果按城鄉居民實際生活水平計算，有人估計目前差距為：—：。而城鎮居民內部也由于行業和階層的不同收入差距逐步拉大。以溫州市為例，在一般私營企業中，企業主年收入為一般職工的倍；在具有百萬資產以上的私營企業中，企業主年收入為一般職工的倍。收入分配不平衡所導致的兩極分化現象，屬于市場失靈的領域，也正是公共財政應該發揮作用的領域。
就業問題。目前我國城鎮登記失業率約為；若再加上多萬尚未找到工作的下崗職工，則城鎮總的失業率超過；若再把沒有登記的失業者統計在內，可以推算出自前我國的城鎮失業率接近。另從勞動部科研所課題組提供的有關數據來看，我國約有億的隱形失業者，約占就業總量的。此外，據專家估計，我國農村的富余勞動力約億，表明農村的就業壓力比城市更大。失業問題是市場經濟不可避免和本身無法解決的，所以政府就有責任和義務解決高失業率問題。世界上許多國家都把充分就業與經濟增長。物價穩定和國際收支平衡一起作為政府宏觀調控的四大目標。我國處于經濟轉軌時期，公開化的失業和迅速增長的失業率必將對經濟發展和社會穩定產生很大的負面影響，需要中央政府進行及時干預。
通過以上分析，我們可以看出，一方面，政府對競爭性私人產品領域的介入程度不斷降低；另一方面，在義務教育、公共衛生、社會保障、“三農”問題等公共產品的供給上嚴重不足在調節收入分配差距和促進充分就業等方面干預力度相當不夠。由此帶來的后果，一方面，收入分配差距問題、就業問題和“三農”問題等都導致居民預期可支配收入降低；另一方面，教育、醫療、社會保障體制等的不完善，加大了制度轉軌過程中居民支出預期的不確定性，導致消費傾向遞減，二者的共同作用使居民的消費需求降低，結果是整體消費率逐年下降。綜合來看，我國經濟出現“高投資、低消費”的狀態，就不足為怪了。所以說，公共財政體制建設的滯后是導致我國目前消費與投資需求增長不協調的財政體制根源。
三、按公共財政的要求調整和完善財政支出結構
經濟社會協調發展是科學發展觀的基本要求，也是我國改革開放和現代化建設的基本目標取向之一。當前我國經濟社會發展中的一個重要問題是消費和投資需求增長的不協調，或者說是，“高投資，低消費”問題，這個問題不解決。將不利于國民經濟的良性循環和人民生活水平的提高，進而影響到經濟社會的協調發展。從前面分析可知，消費與投資需求增長不協調問題的財政體制根源在于公共財政體制建設的滯后。因此，按公共財政的要求調整和完善財政支出結構，就成了解決這一問題的根本之策。具體來說，就要財政從市場可以解決好的競爭性領域退出來，轉而承擔起提供公共產品和公共服務。調節收入差距、促進充分就業的責任和義務，從而扭轉“高投資，低消費”的經濟現狀，促進經濟社會的協調發展。從現實財力來講，我國稅收連續幾年的超額增長為財政支出結構調整提供了充分的操作空間。年、××年、××年和××年前三季度，我國稅收增長幅度分別為、、和，遠高于同期的增長速度。、和。應該說，目前是加快我國公共財政建設步伐的良機。
一明確中央政府和省級政府在義務教育投資中的主體地位
義務教育作為一種維系一個民族基本文化和精神素質的教育活動，是面向全社會和全體國民的；每一個適齡兒童，無論其種族、性別和家庭經濟狀況如何，都享有接受法定年限義務教育的權利。我國已簽署的《世界人權宣言》中也規定：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應當如此。”理論上，義務教育這種純公共產品都應由政府特別是中央政府免費舉辦，強制國民消費。而我國目前實行分散管理的教育投資體制，義務教育投資主要由縣鄉地方政府財政提供，在這種體制下，那些經濟不發達、貧困落后地區的地方財政本已是“赤字財政”、“吃飯財政”，很難保證義務教育經費的足額撥付。
根據我國國情和國際經驗，筆者早在年就提出了我國應該建立相對集中的義務教育投資管理體制的思路，即義務教育的投資應由中央或省政府與基層地方政府共同承擔，其中中央或省政府應在整個義務教育投資中承擔相當的義務和比重，這一比重至少應達到，其中，省級政府，中央政府，其余的主要由縣級政府承擔。對于西部地區和貧困省份，中央財政要加大義務教育專項轉移支付的力度，以保證全國各地區義務教育水平的均等化。
二加大中央財政對公共衛生的支出力度。
我國目前公共衛生領域存在一個“真空地帶”：省級以上政府投入嚴重不足，而縣鄉財政無力投入，結果造成公共衛生服務供給嚴重不足。公共衛生供給總量與居民公共衛生需求之間相距甚遠，結構上除婦幼保健和預防接種外，疾病控制、健康促進、營養干預、康復服務、衛生監督和環境衛生等均極為薄弱。所以，應該改變以基層地方政府為主安排公共衛生資源的制度設計，恢復公共衛生作為全國性公共產品的性質，加大中央和省級財政在公共衛生支出中承擔的份額。在支出結構上，要加大預防保健支出的比重，增強衛生防疫系統處理重大疫情和突發事件的應變能力，為居民生活和社會發展構筑一道堅固的防線。
要加大中央財政的轉移支付力度，增加對貧困地區、少數民族地區、西部不發達地區等財政困難區域的轉移支付，以保障公共衛生資源的公平分配，使全國居民都能享有條件水平大致相當的基本醫療和保健服務。另外，中央財政還要通過專項轉移支付對困難地區的重大傳染病、地方病和職業病的預防控制等公共衛生項目給予補助。對于社會特殊群體的醫療服務，政府要給予必要的補貼。在補貼方式上，建議大力發展以社區和鄉為中心的基層醫療機構，把醫療服務方面的財政支出用在對初級的、基層醫療機構的補貼上，為低收入的群體提供醫療方面的實物補貼援助。
三加大政府支持力度，完善社會保障體系
我國社會保障基金存在巨大的缺口，一方面，養老保險制度存在巨額的歷史債務；另一方面，養老保險基金在由現收現付制向社會統籌與個人賬戶轉軌的過程中，透支了在職職工個人賬戶基金，造成個人賬戶“空賬”運行。政府應該通過多種渠道積極籌措資金，解決社保基金缺口問題，例如：調整財政支出結構，提高社會保障支出在財政支出中的比重，建立穩定的財政撥款機制；通過國有股減持、資產置換、土地拍賣等方式變現部分國有資產，補償養老金的不足；通過征收特種消費稅、遺產稅或劃撥部分個人所得稅等方式籌資，補充養老保險基金；通過發行特種國債、彩票等方式籌集資金；由政府發放認可養老債券，解決養老保險歷史債務；等等。此外，為了實現社會公平，均衡企業負擔，降低征收成本，應在條件成熟時盡早開征社會保障稅。另外，應在總結遼寧等地社會保障體系改革試點經驗的基礎上，加快全國社會保障法制體系建設，增強居民對社會保障的信心，弱化消費方面的謹慎性預期心理；應將社會保障基金納入國家預算管理，編制社會保障預算。目前中央財政迫切要做的一是建立健全“三條保障線”制度，保障國有企業下崗職工的基本生活，保障失業人員和城市居民的最低生活二是擴大社會保障覆蓋面，建立統一的覆蓋所有城鄉勞動者的社會保障體系。
四加大反哺農業的力度，著力解決“三農”問題
××年，我國農村居民消費率為，比年下降了個百分點，平均每年下降個百分點。—××年，農村居民消費率平均為，低于城鎮居民個百分點。這說明，當前擴大消費需求的重點是擴大農民的消費需求。這就需要政府對農業和農民實行多予少取的政策，讓公共財政的陽光普照“三農”，一方面大力增加對農業的投入，另一方面著力減輕農民負擔，從而提高農民的收入水平和消費傾向。增加對農業投入的內容包括：擴大對農村地區道路、水利、電力。通訊等基礎設施的投資，籌資方式除了預算內列支外，還應該繼續加大國債對農村基礎設施建設的支持力度，此外，還可以借鑒美國伊利諾伊州馬克亨利縣的經驗，規定地方政府征收的土地出讓金大部分要用于農村公共基礎設施建設；增加對農村義務教育、科學研究、公共衛生的投入力度；財政支持建立新型農村合作醫療制度，保障農民大病醫療統籌；根據當地最低生活水準和政府財力，建立相應的農村最低生活保障線；以直補方式給糧食主產區農民增加收入；政府對政策性農業保險項目提高補貼，間接給予保險支持；等等。在減輕農民負擔方面，中央政府應該加大對農業稅費改革的財政補貼性支出；加快取消農業稅的步伐，比如，爭取在三年內實現；實行城鄉統一的稅制。
五加大對收入分配差距的調節力度
我國當前收入分配差距呈擴大化趨勢主要表現在城鄉居民之間、城鎮居民內部以及地區之間的收入差距不斷擴大。收入差距的不斷擴大會導致社會動蕩，影響、甚至阻礙改革開放的順利進行。解決收入差距問題不是市場的功能，必須依靠政府來加以解決。在調整初次分配政策的基礎上，政府應該加大公共財政對收入分配差距的調節力度。政府既可以通過稅收介入的分配過程，如征收累進的個人所得稅、特別消費稅、遺產稅與贈與稅等，把高收入者的一部分收入集中到政府手中，也可通過轉移支付將從高收入者那里征集的收入，再分配給那些需要救濟的低收入者。現階段，政府應該大力推進個人所得稅制的改革步伐，充分發揮其“殺富濟貧”的作用；同時，加大對低收入階層和貧困地區的收入轉移支付力度，設立最低工資制度，提高社會保障水平，改善居民收支預期，從而縮小收入差距，提高平均消費傾向，增加社會的有效需求。
六充分運用財政政策解決就業問題
為降低失業率，促進就業，世界各國都在積極尋求對策，財政政策是各國普遍采用的政策手段之一。主要包括：第一，通過實施財政補貼。稅收優惠。金融支持等政策措施來刺激服務業、中小企業和高新技術企業等的發展，間接帶動就業崗位的增加；第二，通過增加就業支出，直接創造就業崗位。對于后者，許多國家都通過在財政預算中安排專項資金，直接開發就業崗位。如英國政府—××年實施的億英鎊的“五年促進就業計劃”，××年德國政府開始實施的億歐元的“東部促進就業之橋”計劃，年韓國政府實施的億韓元的“積極的創造工作崗位計劃”，年新加坡政府制定的億新元的“國家促進就業計劃”以及年日本制定的億日元的“促進就業補充預算”等。具體支出方式主要包括：對雇傭特殊群體的雇主提供工資補貼和培訓補貼；由國家出資設立公共就業服務機構，免費為失業者提供培訓和就業服務；對特殊群體直接提供就業津貼和培訓補貼；由政府出面通過舉辦環保、綠化、社區服務，文物修繕、基礎設施維護等公共工程，增加就業崗位；等等。
我國在目前就業壓力不斷增大的情況下，應借鑒各國普遍運用財政政策促進就業的做法，不斷強化公共財政職能，充分發揮其在減少失業、促進就業和再就業中的積極作用。具體說來，一要大力發展服務業，第三產業的就業彈性系數大于第一產業和第二產業，在吸收下崗失業人員方面具有廣闊的發展前景；二要通過財政補貼、稅收優惠、財政貼息、財政擔保、財政投融資等財政政策手段促進中小企業和個體、民營經濟的發展，鼓勵獨立創業，創造就業崗位；三要加快小城鎮建設步伐，轉移農村過剩的大量勞動力；四要統一城鄉勞動力市場，設立公共就業服務機構，向所有的城鄉失業者提供免費職業培訓和就業服務；五要由中央財政撥專款成立“再就業基金”，對安置下崗失業人員的企業實行工資補貼和培訓補貼，主要針對中小企業和個體、民營企業；六要由政府定期舉辦環保、綠化、基礎設施維護等公共工程，為下崗失業者提供工作崗位，增加收入。
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