區管理體制的調研報告
經過十年的發展，我國高新技術產業開發區（下稱高新區）建設取得了令人矚目的成就，為國家的經濟建設、科技進步和社會發展做出了突出貢獻，高新區管理體制建設也取得了一定的進展。進入新世紀，深化高新區管理體制改革，進一步推動全國高新區及高新技術產業的快速發展，是一個十分緊迫而又重要的問題。根據徐部長的指示，我們就國家高新區管理體制改革與創新問題進行了調研，調研工作采取了問卷調查、實地考察和召開座談會等方式進行。現將調研情況報告如下：
一、目前高新區管理體制的主要模式
高新區發展的實踐證明，黨中央、國務院做出建立高新區的決策是十分英明正確的，特區化的管理體制是高新區快速發展的前提和重要保證。即使在今天，高新區的管理體制仍在聚集各種創新要素、促進高新技術產業的發展上發揮著不可替代的作用。
高新區管理體制的一大特點，是具備基本行政職能而又精干、高效。在對47家高新區的問卷調查發現，在政府職能上，近100％的高新區都已具備了財政、項目審批、土地管理和勞動人事部門，近50％的高新區還設有稅務、工商、外經貿機構和社會事業管理部門，少數的高新區有審計、社會治安等部門。在人員編制上，41家國家高新區行政編制2,502人，平均49人；事業編制675人，平均16人，只是管轄相同區域及人口的一般行政區劃的四分之一左右。
根據各地不同的實際情況，以及高新技術產業發展的特點和要求，高新區在管理體制上不斷探索和創新，逐步形成了現有的基本模式，主要有以下幾種類型：
一是政府委托管理（派出機構）型。這種類型高新區的主要決策和管理權都由政府派出的高新區管委會行使，高新區作為當地政府的派出機構。地方政府除了在發展方向、大的政策決策以及任命管委會主要領導方面行使權力外，主要起支持和保障作用。這種類型的特點是高新區管委會權力集中，有利于體制的改革與創新，有利于提高效率，但需要省市政府及權威領導人強有力的支持，并選好管委會的帶頭人。
二是政府直接管理型。這種類型高新區的宏觀管理和財政、項目審批、土地、規劃、人事等主要決策權由政府（或由政府部門組成的領導小組）直接行使，政府有關部門分別管理相關事務，高新區管委會主要是協調和具體事務的管理。這種類型高新區的特點是政府直接領導，有關部門介入較多，需要協調的事很多，高新區的發展受所在地政府及有關部門的行政效率影響很大。
三是政府開發管理型。這種類型的高新區主要是由政府組建開發公司，進行區域開發和建設。政府授權部分管理職權給開發公司，但由于授權有限，開發公司無法協調解決高新區改革和發展中出現的新情況、新問題。這種類型的體制不適合現實國情，一些原來是這種類型體制的高新區正在轉型。
目前，大多數高新區的管理體制都屬于第一種類型，即政府委托管理型。這些高新區在實踐中逐步形成以下三個管理層次：第一層是當地政府的領導小組。一般由高新區所在市的主要領導任領導小組組長，市直有關部門負責人為成員組成，作為高新區管理與發展的決策層。第二層是管理層，即高新區管委會。管委會是市政府的派出機構，集中了市政府的部分管理職能，負責對高新區各項事務，包括高新區的建設與發展規劃進行組織實施，管理區內高新技術企業等。第三層是經營服務層。一般包括開發建設總公司、創業服務中心以及各類中介服務機構等，通過基礎設施建設、投融資、技術引進、產品展銷、提供生產經營場所、資金支持、信貸擔保、技能培訓、信息服務、后勤保障等方式為區內企業提供管理和服務。這種類型高新區在上述三個層次上也存在著一定差異，名稱不一，機構設置也不盡同，所賦予的管理權限和級別也不盡相同。
二、高新區更快的發展仍存在一些急需解決的問題
我國高新區管理體制的基本模式是伴隨著社會主義市場經濟體制的形成，經過新舊體制的不斷碰撞、不斷調整而逐步形成的。進入新世紀，世界科技日新月異，競爭日趨激烈，高新技術產業的發展出現了許多新的特點和趨勢。我國即將加入世貿組織，行政管理體制改革逐步深化，許多優惠政策與法規必須適應wto的規則框架，聚集在高新區內的高新技術企業將直接面對國際競爭。如何適應新形勢的要求，發現問題，找出對策，深化高新區管理體制改革是我們當前的重要任務。通過調研，從發展的要求來看，現有高新區在管理體制上還存在以下主要問題。
1、高新區的行政主體地位不明確
到目前為止，高新區的行政主體地位問題還很不明確。雖然部分省市已經由地方人大通過或以政府令的形式制定出臺了關于高新區的地方性法規，其法律地位問題得到了一定程度的解決。但是，大部分高新區仍缺少行政執法的主體資格，不能建立強有力的行政執法體系，使管委會無法在環境建設、減少行政審批、提高辦事效率、保護高新技術企業合法權益等方面發揮其應有的作用。一個典型案例是，當某高新區合理扣留經常在夜間往高新區傾倒垃圾的車輛時，反而被告上法庭，原因是高新區僅是一級派出機構，沒有行政執法的資格和權限。行政主體地位不明確，已經成為制約高新區發展的重要因素。
2、管理權限授權不夠，落實不足
高新區作為地方政府的派出機構，雖然多數擁有所在市的市級經濟管理權限，但在實際運作中關鍵權力往往不能下放給高新區，致使高新區產業規劃、土地征用、工商注冊、人才引進、資金融通等方面受制于所在地方的其他有關部門和有關政策條文的制約，所授權力落實困難，得不到有效調度和合理發展。由于權力、利益、責任劃分等方面的問題，高新區與區外原有體制的摩擦時有發生。個別高新區內地方派駐機構的運行機制往往與高新區內設機構不合拍，經常出現矛盾和扯皮現象，導致高新區的管理體制在運行中出現了種種困難。
3、高新區內外新舊管理體制的`矛盾沖突，導致個別地方出現了體制上的"復歸"
多數高新區大膽探索，按照高新技術產業發展的特點，初步建立了適應社會主義市場經濟體制的新管理體制模式。但是，由于在實踐運行中遇到了一些高新區自身無法解決的困難。比如地方各級政府部門都要求上下對口，一些高新區把已精簡轉變的政府職能又轉回去，開始增加機構設置和人員編制，辦事手續繁雜，管理體制出現了"復歸"。以致于有的區內企業建一座大樓仍要蓋上百個公章，等幾個月時間，背離了機構精簡的原則。還有的高新區用人制度改革進展緩慢，增加機構和人員，未能面向社會公開招聘所需人才，反而成為安排親屬、子女就業、安排照顧干部的地方，導致高新區管理人員整體素質不僅不能提高，還有下降的趨勢。
4、中介服務體系的地位沒有得到充分肯定，作用沒有得到充分發揮
雖然大多數高新區都成立了諸如行業協會、商會，以及金融、投資、證券、貿易、人才、知識產權、信息、法律、會計、審計、合同仲裁等各種中介服務機構，但很多高新區內的中介服務體系的地位還是沒有得到充分的肯定，沒有充分發揮他們在產業發展、企業管理、環境建設、投融資服務等方面的積極作用。行政機構與中介機構爭活干，把本該由社會和市場做的事，高新區大包大攬下來，致使事務性工作太多，高新區管委會工作人員工作負荷不斷加重，一定程度上影響了高新區行政效率和服務質量的提高。
5、高新區的管理模式出現了多樣性的特點，如何分類指導是一個必須認真對待的問題
適應不同地區的特點和高新技術產業發展的要求，各地的管理體制在不同的層次上有很大的差別。如在西部地區，大多實行比較集中的管理體制，高新區也希望具備更多的職能，使區內企業在高新區就可以解決盡可能多的問題。而在一些沿海發達地區，如XX市就實行一種相對開放的模式，高新區很多的工作由市有關部門和社會力量來完成。在蘇州則完全是一種基本具備行政區劃職能的新區政府，功能齊全，高新區代企業來辦大量的對外事務。針對上述不同的情況和特點，如何分類指導，選擇適合的體制，是高新區，特別是那些潛力還沒有得到充分發揮的高新區加快發展的一個重要問題。
剛剛閉幕的九屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》指出，"我國已經進入必須通過結構調整才能促進經濟發展的階段，經濟發展和結構調整必須依靠體制創新和科技創新"。"十五"期間，國家高新區繼續肩負著發展高新技術產業，促進結構調整和經濟發展的任務，高效的、符合市場經濟規律和現代高新技術產業發展需要的管理體制是加速發展的前提和基礎。進入新世紀，隨著我國各項改革的進一步深入，目前的問題將會更加突出，新的問題還會不斷出現。應當看到，我們面臨的環境是嚴峻的，我們的改革任務是繁重的，深化高新區管理體制的改革勢在必行、任重而道遠。
三、高新區管理體制改革與創新的建議
先進生產力的發展，必須有先進的生產關系與之相適應，促進我國高新技術產業的發展，必須繼續堅持體制創新，深化高新區管理體制改革，在若干問題上取得突破。為此，針對目前現狀和存在的問題，對今后高新區管理體制改革與創新提出如下建議：
1、支持和鼓勵有條件的各地根據各高新區發展的實際情況，制定高新區管理條例
通過制定高新區管理條例，對項目審批、規劃建設、土地征用、勞動人事、工商登記及知識產權保護等事關高新區發展大局的諸多方面加以明確，依法調節高新區內行政、事業、企業等各類主體的行政和民事行為，保護各類主體的合法權益。
支持和鼓勵各類企業、大學和科研機構探索在自愿基礎上建立高新區的技術性民間組織的嘗試，不斷完善法律和法規，保護各類社會團體的合法權力和合法行為。增強企業和行業的自律能力和自我保護能力。
2、應當繼續堅持高新區"科技經濟特區"、"綜合改革試驗區"的發展方向和思路，條塊結合，以塊為主
應使高新區能夠從有利發展的角度出發，在各個方面率先探索，創造一個有利于各種創新要素聚集和融合的環境。同時在改革的總體思路和國家宏觀政策的指導下，充分發揮地方的優勢和積極性，將中央和地方的資源與優勢有機地結合起來，以地方為主，大力促進各地高新技術產業的蓬勃發展。
根據各地不同的發展情況，可以采取適應本地發展的相對靈活的體制，基本原則是，在社區服務相對發達的地區，應進一步精簡機構，下放權力；在社區服務相對落后的地區，近期內高新區仍應承擔相應的社區職能。
3、高新區的管理必須堅持精簡、高效、服務的原則，防止體制"復歸"
高新區的管理必須堅持精簡、高效、服務的原則，管委會代表所在地人民政府集中行使社會經濟管理的各項職能，有關部門在區內設置的派出機構要盡量減少，必須設立的派出機構，應當接受高新區的管理和協調。
對政府授權充分的高新區，要提倡和推廣"一站式辦公"、"一個窗口對外"，以及"限時答復"等制度，加強服務意識，提高服務質量，使企業能夠在高新區內得到方便、快捷、全程的服務和管理。對政府授權不充分的高新區，應要求開發區統一承擔對外協調職能，代表區內高新技術企業與政府部門溝通協調。
在高新區的內部用人機制上，推行部分高新區已經成功運行的"公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰"的用人機制，從制度上防止體制的"復歸"。
4、充分發揮社會中介服務體系的作用
高新區應加快建立健全社會中介服務體系，充分發揮社會中介服務體系的管理和服務作用。減少行政審批，規范審批行為，強化監督機制。對于行業協會類型的中介組織，要給予鼓勵和支持，更多地發揮其在行政管理和行業自律方面的作用。對于金融、財會、評估等類型的中介組織，要完善制度、優化環境，使其完全按照市場經濟體制得到充分的發展，充分發揮其服務功能，為高新技術企業的培育和發展創造良好的條件。同時鼓勵和支持社會力量辦中介服務機構，如允許企業辦孵化器、允許企業建立風險投資公司等。
5、鼓勵在高新區內建立以民間投資為主體的風險投資基金，加大高新區民間資本的比例
政府要加大完善軟、硬環境的非競爭性公共產品的投資力度。對經濟效益顯著、民間資本樂于投資的產業，政府的財政資金盡量不參與，絕對不能控股，最大限度地減少政府對企業經營活動的干預。在高新區開發和建設中，引入競爭機制，進一步開放工程項目市場。允許有實力的建筑開發商參與公共設施和工程項目的投標，同時要采取有力措施，防止哄抬地價和房地產價格。
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