農村空心村調研報告

空心村,顧名思義，一個農村村莊，住的農民很少，占用的土地很多，大面積范圍是浪費和空置狀態。

宅基地,宅基地就是農民能夠建房子的土地。從法律上來說，宅基地應該是政府部門規劃出來的，但實際上中國農村的宅基地都不是規劃出來的。而是歷史以來農民自己占有的，誰占有誰擁有。新中國成立以來，或者時間更早，中國農村逐步形成的村莊模式，所占有的土地數量在四億畝左右，中國農民人均住宅面積為0.5畝。這四億畝村莊用地，用法律的話語叫宅基地，而實際情況是因為缺乏規劃管理，一直是處于浪費和閑置多于利用的狀況。隨著經濟社會的不斷發展，國家土地資源的日益緊張，這些以農村宅基地的名義存在而浪費和閑置的土地狀況需要得到改善。

中心村,中國大多數農村，都是有近十個左右的村小組組成，在這近十個村小組周圍范圍，有一些交通便利，或者靠工業和商業網點便利的地方。農民處于交通或者商業便利的考慮，大多自發地在附近建了不少房子，自然地形成了一個中心村。有些中心村是政府規劃出來的，有些是自然形成的。

土地價值：根據中國的相關法律，土地不可以買賣，只有政府才有權力征收，征收也就是實際上的買賣。這種只有政府才有權力買賣土地的現象是一種壟斷行為。土地買賣的壟斷，造成了土地的市場價格遠遠高于土地的實際價格。有失地農民說，失去了土地，以后子孫后代吃什么？按照這種觀點來分析，凡是在中國沒有種地的人只有被餓死的份了。土地的價值是可以永久地生產糧食，就像母雞會永久地孵化小雞一樣。土地永久地生產糧食是需要不停地投資和勞動的，母雞不停地孵化小雞是需要不停喂養的。一只母雞能賣多少錢，是看它的肉質和下蛋功能；一畝土地能賣多少錢，是看它的年產量和地理位置。如果單從土地的糧食生產功能來說，中國所有的土地價格都在每畝十萬元以下。因為中國土地的糧食產量收入每年最多都維持在一千元以下，而十萬元的一年定期銀行利息也要高于這一千元，這種銀行利息的收入，還可以避免了土地投資和勞動的辛苦。比較偏遠和質量稍差的土地，它的價值也就每畝地一萬元左右，因為每畝地的出租收入就一百元，也就相當一萬元的銀行定期存款利息。

一、調研內容

1．空心村現狀

河北省保定市石佛鎮東巷村，村小組人數在180人，戶數為40戶，整個村小組所占宅基地面積是 100畝土地。戶均宅基地為2.5畝，人均宅基地為0.5畝。村小組內的老房子是沒有規劃的，一些近十年左右新建的房子的規劃是：一處宅基地的面積是0.36畝。因為農民建房子都是利用自己的舊宅基地，舊宅基地有多大，按規劃后新建的房子和院子所占的面積就多大。宅基地嚴重超面積現象，一戶多宅現象非常突出。

在這100畝面積的宅基地上，有30畝左右是建了房子或者修了 院子的，院子的面積是根據自己的舊宅基地，能修多大盡量修多大；在40畝左右的荒宅基地上，村民根據歷史以來誰占有誰擁有的土地，種了一些樹木；另有 25畝左右的土地，是常年長滿荒草或者一些廢棄的水池；還有5畝左右的土地，因為周圍沒有房子和樹根，就自己加工成了耕地。這100畝土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是種樹，百分之二十五的是閑置和浪費，百分之五的是農民自己開發成了耕地。

另外，還有一個常年閑置的小型水庫，常年長滿水草，所占面積有十幾畝土地，這十幾畝土地也有其他村小組的部分。這十幾畝水庫面積沒有在我測量的一百畝宅基地之內。

2．空心村形成的原因

有人分析，空心村形成的原因是很多農民離開了農村，到城市發展，而造成農村村莊土地的閑置和浪費。其實，這種原因是有，但所占的成分非常少。

（1） 空心村形成的第一個主要原因

是新中國成立以來或者時間更早，農民在農村居住，從事農業生產。因為是手工農業時代，很多農業作業是需要占用大量土地的，如家家戶戶曾經需要的打小麥或曬稻子的麥（稻）場，每個打麥（稻）場占用土地將近一畝左右。隨著農業機械化的到來，聯合收割機的使用，農村的那些麥（稻）場已經沒有作用了。村里一百畝的宅基地，這些曾經的麥（稻）場所占比例有30畝左右。

（2） 空心村形成的第二個主要原因

是農村土地的集體所有權性質。因為土地是集體所有，而集體又缺乏管理和規劃。農民的原則是能占就占，哪怕占有的土地常年閑置。如果有新戶要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不夠的農民，如果建房只能建在自己家的耕地上。這也是中國農村很奇怪的一個現象，耕地里違法建了不少房子，而村莊里面很多閑置的舊宅基地。

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集體所有制的土地制度，約束了農村宅基地的開發和流轉利用。根據法律規定，農村宅基地只能在集體內部流轉，這完全是一句空話。宅基地的流轉，是需要支付流轉費用的。但這宅基地是集體的土地，讓集體內部的農民利用集體自己的閑置宅基地，而支付費用給那些長期霸占集體宅基地的農民。建房農民不愿意，只好在自己家的耕地上建房。如果讓那些擁有大量舊宅基地的農民無償交出舊宅基地給集體使用，這些農民又不愿意，因為幾乎百分之八十的農戶都是占用了大量的舊宅基地，集體憑什么讓我一戶農民上交閑置宅基地，而不是所有農民都上交自己的閑置宅基地。這就是土地集體所有制的弊端，集體的土地，寧可閑置也不愿意讓別的農民使用。

（3） 空心村形成的第三個主要原因

是基層政府的不作為或者亂作為。從法律上來分析，集體經濟組織完全可以依照法

律，對農戶沒有使用的閑置宅基地進行統一回收，要么給新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配給村民種地。因為基層政府的不作為，沒有進行宅基地規劃，農民這近二十年來建房是東一座西一座，而中間確有很多空地。這些在房子之間的小面積空地，集體回收上來也沒有多大意義，很難加工成耕地，加工成耕地使用起來也不方便。

4．空心村改造的困境

空心村改造，全國各地有不少地方在實踐。但基本上都是以政府資金扶持的模式進行，因為政府的財政資源有限，只有部分的空心村有機會改善或者改善成功。而大部分的空心村根本沒有獲得改善的機會，或者改善進展很慢，效果不理想。目前在網上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出資改造空心村，樹立的'一些示范點。

這也是空心村改善的第一個困境，資金缺乏或者不足。空心村改造，農民要搬遷，搬遷就需要新建房子。雖然目前很多農民有經濟實力建新房搬遷，但還是有部分農民沒有能力建房搬遷。

空心村改造的第二個困境。政府沒有政策扶持，反而有政策約束，缺乏政府高層土地管理部門的重視。目前出現示范點的空心村改造，大多是地方政府的改造行為，而不是國家土地資源部門重視的結果。

同樣以東巷村為例，政府對空心村改造沒有任何指導和扶持。反而約束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。這種以自發形式形成的中心村，目前因為政府的約束而難有進展。政府約束的理由很簡單，保護耕地需要，以保護耕地的理由，向建房農民收取高額建房費用。很多建房農民望而卻步。

空心村改造的第三個困境，是基層政府的不作為。面對國家土地的日益緊張，農民建房的迫切需要，空心村的土地嚴重浪費。基層干部不做中心村規劃，對建房農戶的要求一推再推，對于空心村多數農民擁有一戶多宅，和宅基地面積嚴重超現象視而不見。

村級干部不作為，當民間力量期望投資空心村改造時，因為空心村改造影響了村干部以保護耕地理由向建房農民收取高額費用的利益時，民間改造空心村的計劃受到抵制和冷漠。

空心村改造的第四個困境，是法律和現實的沖突。法律在農村來說，如同一張廢紙。多部法律強調，不允許一戶多宅，宅基地面積超標。而在空心村的農村，基本上家家戶戶都違反了這些法律。是按法律來收回這些宅基地，還是尊重現實，承認農民擁有這些宅基地的權利。這種沖突需要尋找一個解決方案。

二、空心村改造建議

改造空心村的方案可以有很多種，但比較務實和切合實際的不多。如果采用政府主導，用財政扶持的辦法來改造空心村，是可以改造一部分具有示范點作用的空心村，數量非常有限，因為政府的財政是有限的。

如果政府用法律為依據，強制回收農村那些浪費和閑置的宅基地，也是一種方式，但會遭到農民的抵制和抗-議，會影響社會穩定。這在日益重視穩定的年代里也是不可行的。

如果政府尊重現實，認可農民對目前大面積宅基地擁有的權利。那就必須修改相關法律，不僅從法律上認可農民的這種權利，還必須從法律上保障農民流轉這些宅基地的權利，只有這些宅基地有流轉機會，才會有民間資金介入，用市場經濟的力量把這些土地給整合出來。 這種政策支持，完全可以在不影響十八億畝耕地的原則下進行。空心村改造政策支持，可以限定在十八億畝耕地以外整合開發的閑置土地。

如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實法律和尊重現實的兩種原則基礎上進行：即適當補助，按法律規定回收閑置宅基地。這個補助資金可以是政府投資，也可以是民間投資。因為空心村閑置土地的市場價值，是有一定的投資潛力的。從操作上來講，民間投資的可行行更大。因為基層政府干部的不作為和腐-敗行為，會制約這種模式的改造。同樣以河南省鄧州市彭橋鎮陳堰村為例，民間曾經有投資空心村改造的意愿，但村干部說，國家對于空心村土地復墾每畝補助五百元。這個五百元，遠遠低于國家對土地復墾所提供的資金支持。

還有一種可以算是不作為的改造方式，即國家放開糧食價格，很 多農村閑置土地，農民自己會加工成耕地，因為種糧食的收入有一定的價值，農民復墾開發土地就會有意義和價值。這種模式只是提醒，糧食價格的放開，可以激發農民種地的熱情，激發農民對閑置浪費土地的重視。但如果任其目前農村宅基地的混亂狀況，農村會出現很多社會矛盾，影響社會和諧。 總結：

應用法律法規體系,加大政府的支持與保護力度。在我國目前特定的社會政治經濟環境條件下，要盡快實現農地資源配置市場化的目標,就必須得到法律的保障,特別是政府的有力支持與保護。同時也要加強土地的監督檢查，規范土地流轉 。

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